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供电企业农网升级改造项目内控体系建设探讨
信息来源:国网济宁供电公司 张博宇 作者:liuhui 更新日期:2018/12/19 17:00:43

供电企业农网升级改造项目内控体系建设探讨

国网济宁供电公司?张博宇

摘要:农网升级改造工程(以下简称“农网工程”)作为一项惠民工程,是农村经济发展的基础,对于促进农村经济发展和农民生活水平提高具有重要的战略意义。有效防范农网工程项目风险,强化农网工程管理水平,无论在推进农村电网建设顺利实施,还是在适应日趋严格的内外部监管,构建“责任央企”形象方面,都起到重要的作用。本文分析了农网工程的特点和目前风险管理现状,针对其近年来接受的内外部检查发现问题,分析问题产生的原因,从而确定农网工程内控体系建设的各方面需求。结合供电企业农网工程风险管理现状,进一步深入介绍了工程各环节风险管控中对风险的识别、评价和防控。在此基础上,依据工程的衔接模式,结合信息化手段,对各种风险防控手段进行有机统一与整合,结合成一个协调统一的整体,并进行优化与完善,最终搭建起供电企业农网工程全过程的内控体系。

关键词:农网工程??全过程管理??风险防控??内控体系建设??信息化手段?

一、研究背景

1.国有企业面临的内外部监管日趋严格

十八大以来,党中央全面推进从严治党和依法治国。201510月,国务院办公厅印发了《关于加强和改进企业国有资产监督,防止国有资产流失的意见》(国办发〔201579号),意见要求:防止国有资产流失,要坚持问题导向,立足机制制度创新,健全国有企业审计监督体系,强化内部审计监督,实现企业国有资产审计监督全覆盖。农网改造升级工程(以下简称“农网工程”)作为一项惠民工程,也是享受中央预算内投资支持的项目,在促进农村地区经济协调发展方面起着至关重要的作用,是国家审计监督工作的重点。从外部审计情况看,国家对其开展重大政策措施落实情况跟踪审计将成为常态。

2.国有企业改革任务更加艰巨

“十三五”期间,为认真贯彻中央关于深化国资国企改革和电力改革文件精神,立足破解制约公司发展和提质增效的体制机制障碍,供电企业不断深化企业资源集约化管理模式,业务流程更新,管理层级压缩,组织更加扁平,管理数据向上级部门集中,企业内控体系及其实现方式均发生了重大变化。但随着改革的持续推进,不断触及更深层次的矛盾和挑战。当前,供电企业“两头薄弱”问题突出,配电网发展历史欠账多,建设标准不统一、网架结构不合理等问题较为突出,电网建设的进一步发展受到制约和影响。面对形势变化,唯有新的管理模式与之适应,才能更好的推动电网建设工作实施,更好的服务企业发展。

3.现代企业需要转变风险防控理念

供电企业公司作为国有能源供应公共事业企业,肩负着重大的政治责任和社会责任,始终受到社会舆论的高度关注。出现的问题和风险如不及时化解,极易引起不良反映。复杂严峻的经营形势对风险防控能力提出更高要求,传统的依赖事后检查的风险防控模式不能从根本上遏制风险的发生,导致部分问题屡查屡犯,既成事实难以根治,已不能满足现代企业的需要。为落实依法从严治企的内在要求,必须建立完善的内控体系,将风险防控介入工程管理事前、事中,以防为主,防治结合,促进完善关键领域、关键资源的管理制度和管理机制,提升对关键领域、关键资源的管控能力,达到农网工程风险防控的最优效果。

二、农网工程风险识别

风险识别指通过对项目进行深入研究,对存在的可能风险因素进行列举并分类,分析引发风险的原因与可能造成的后果。风险识别是风险管理的开始阶段,也是风险管理过程中的最基础环节。

本文拟采用案例分析的形式,以笔者参加过的2次其他地市公司农网工程审计,1次本单位接受的农网工程项审计以及主持的2次市域范围内县公司农网工程审计合计发现的245项问题作为研究样本,从问题入手对风险进行初步归类与提取。结合市县公司业务管理部门、审计部门、外部造价事务所工程领域专家建议,将农网工程风险分为立项管理方面、招投标、合同管理方面、物资管理方面、工程建设管理方面、财务资金管理方面、集体企业管理方面以及档案资料管理方面七个方面。该分类基本按照工程全过程不同阶段的工程立项-招投标-合同签订-工程实施-工程结算-工程决算来划分,但由于工程结决算实际是对工程建设、成本进行清算的过程,存在的主要风险已在建设和财务管理过程中体现,故将二者分别并入工程建设管理方面和财务资金管理方面中。此外,物资管理和财务管理贯穿于整个工程过程中,但由于其管理方面独立性较强,且归属于不同的管理部门,因此将其划分为两个独立的管理方面。集体企业管理涉及部分设计、监理、施工企业的管理。另外,部分风险自上级机关或单位即已经形成,本文仅讨论市公司职责范围内相关农网工程风险。

1.农网工程各环节风险因素识别

1)立项管理方面

立项管理方面风险具体又可分为前期规划风险、可行性研究风险、重大变更风险、初步设计风险以及里程碑计划风险,包括项目前期可研工作不到位、电网项目核准手续办理不及时、核准进度迟缓,造成电网项目后续工作不能按计划实施,导致工程延期、电网运行存在风险或计划编制工作深度、广度的不足,造成项目投资计划不科学,导致公司资源资金浪费。

具体表现问题包括投资超概算、投资结余过高等,在样本库中,该类问题数量为9个,风险发生概率低。

2)招投标、合同管理方面

招投标、合同管理方面风险具体又可分为招投标管理风险、合同签订风险、合同执行风险、合同变更风险。包括招投标工作不合规、不到位等问题,导致工程招标出现质次价高、舞弊等情况,给公司带来增加经济损失、影响社会形象的不确定影响,或工程合同基础管理、合同全过程管理以及授权委托不合规,给公司管理、合规经营、经济效益等带来的不确定影响。

具体表现问题包括施工单位采购应集中招标物资、供应商中标时间在开工之后、中标通知书下达30日内未签订合同等,在样本库中,该类问题数量为37个,风险发生概率高。

3)物资管理方面

物资管理方面风险具体又可分为物资采购风险、物资出入库风险、拆旧物资风险、以及剩余物资风险,包括物资管理不当导致的库存管理不当造成存货丢失、毁损,或未能合理规划库存量,给公司带来库存大量积压的不确定性影响;对物资供应的质量监督和检查不到位,导致物资质量不合格,不能满足公司需求,给公司带来资源浪费、经济利益受损的不确定影响等

具体表现问题包括未编制拆旧物资回收计划和明细、废旧物资处置不规范,手续不完备、结余物资未办理移库手续等,在样本库中,该类问题数量为27个,风险发生概率中等。

4)工程建设管理方面

工程建设管理方面风险具体又可分为项目设计风险、工程开工风险、工程进度风险、设计变更风险、工程验收风险、施工安全风险、自然、社会外部风险、工程监理风险及工程结算风险。包括开工不规范、项目组织不合理、工程建设协调不畅等问题,可能导致公司工程建设遭受政府监管处罚或发生工程进度滞后的不确定性影响;由于工程设计缺陷、设备或材料质量不合格、施工人员素质和施工工艺不符合要求、自然环境恶劣、工程质量管理不到位等原因,可能导致公司工程建设发生工程质量事故或电网安全事故的不确定性影响;在工程建设过程中,由于人的不安全行为、物的不安全状态、有害的环境因素、安全管理上的缺陷等原因,可能导致公司工程建设发生人身安全事故或电网安全事故的不确定性影响等。

具体表现问题包括工程未批先建边、设计边施工、未办理土地证、未及时结算等,在样本库中,该类问题数量为54个,风险发生概率高。

5)财务资金管理方面

财务资金管理方面风险具体又可分为工程成本费用管理风险、资金管理风险以及竣工决算风险。包括因农网专户未封闭运行,形成挤占、挪用、截留和滞留专项资金;工程项目成本费用未准确真实地归集,造成成本费用确认不准确,从而影响财务报告的准确性,产生错报、漏报潜在风险;工程竣工转资后,系统联动生成的资产卡片不准确,更新不及时,导致资产价值确认不准确,影响财务报表的准确性,产生错报、漏报的潜在风险等。

具体表现问题包括会计凭证核算不规范、农网专户与其他账户进行资金往来、转资不及时等,在样本库中,该类问题数量为42个,风险发生概率较高。

6)集体企业管理方面

集体企业管理方面风险主要为集体企业设计、施工单位违规转分包风险。包括将工程整体转包、肢解后转包、分包给无资质单位,导致工程施工过程监管不到位、工程质量不高,严重时可能造成人身伤害等,给企业带来严重的名誉影响等。

具体表现问题包括工程整体转包、设计转包、分包给无资质企业、个人等,在样本库中,该类问题数量为20个,风险发生概率较低。

7)档案资料管理方面

其他管理方面风险主要包括档案资料管理风险、项目后评价管理风险。包括档案资料归档不及时、不完整,档案资料间内容不闭环等,导致档案资料不能准确反映工程信息,形成外部检查风险。

具体表现问题包括重要资料未归档、档案签字、盖章不全等,在样本库中,该类问题数量为56个,风险发生概率高。

2.农网工程管理现状分析

通过风险识别过程可以发现,目前工程农网工程管理仍存在较大风险,主要体现在以下两个方面。

风险发生概率高,如工程档案资料不规范问题,绝大多数工程都不同程度存在该问题;固定资产转资不及时问题在2017年之前也相当普遍,大多数工程都会延期转资3-6个月;废旧物资、结余物资处置不规范问题也是数次审计检查屡查屡犯的问题之一。

风险危害严重性高,如前期调研不到位、不彻底,会导致农网改造无法实现当地用电要求,严重时需要进行二次改造,对国家资金造成严重浪费的同时,也影响了企业的社会形象;工程安全问题一旦出现,造成人身伤害的同时,也会对工程造成停工整顿等影响。

3.农网工程管理主要问题

通过分析问题发生的原因,从风险管理角度来看,农网工程风险形成的原因主要集中在以下方面

1)未形成统一管理体系,职责分散

市县公司层面的农网工程管理,职责分散于各个部门之间。发展部门负责前期管理,运检部门、建设部门分别负责低、高压项目实施管理,物资部门负责物资管理,财务部门负责财务管理,审计部门负责结决算审计管理,管理体系极度分散,未能形成统一有效的全过程管控体系流程。同时,在目前的农网工程管控体系下,每个部门都有各自的考核指标,各部门在工程管控过程中仅关心自身工作完成情况,完全不考虑是否会对其他部门工作造成影响,导致部分工作极为被动,出现问题后部门间推诿塞责,无法形成有效的风险管控机制。

2)工作监管不到位,随意性强

目前,农网各项工作虽然存在复核机制,但往往流于形式,执行力不强。造成上述情况原因一是目前农网工程数量多、投资额大,造成农网管理工作压力较大,难以对各事项一一监管到位;二是指标考核压力较大,为了完成指标,各部门均存在一些约定俗成的“造假”事项,导致风险管控体系形同虚设。

3)集体企业管控不到位

电网企业的集体企业往往肩负着设计、施工、监理单位的职责。虽然目前集体企业已经过“主多分开”工作,在管理层面上完全脱离了与主业的联系,但在人员、业务往来中,双方依旧联系密切。集体企业作为农网工程的重要参与方,其后果有利有弊,优点是强化了双方在工程管理中的沟通,对于工作中出现的争议点、矛盾点能够有效迅速解决,缺点则是弱化了对施工、设计、监理单位的管控,造成部分信息失真。

综上所述,为有效防范农网工程风险,就要建立统一规范的全过程内控体系,利用信息化手段,实现数据实时反馈和线上强管控,降低工作压力,严格监管流程。

三、农网工程风险评估

风险评估是对识别出的项目风险进行进一步的分析,从工程全过程角度对风险因素进行等级排序,是项目风险管理的重要依据。在农网工程管理中,为保证农网工程风险管理依据的精准性,应形成量化的评估结果,但风险因素的定性判断居多,因此本文将采用层次分析法和模糊综合评价法结合对各类农网风险进行评估。

1.农网工程风险评估层次结构模型构建

根据风险识别结果,建立起农网工程风险评估层次结构模型:

农网工程风险体系

立项管理方面

前期规划风险

可行性研究风险

重大变更风险

初步设计风险

里程碑计划风险

招投标、合同管理方面

招投标管理风险

合同签订风险

合同执行风险

合同变更风险

物资管理方面

物资采购风险

物资出入库风险

拆旧物资风险

剩余物资风险

工程建设管理方面

项目设计风险

工程开工风险

工程进度风险

设计变更风险

工程验收风险

施工安全风险

自然、社会等外部因素风险

工程监理风险

工程结算风险

财务资金管理方面

工程成本费用风险

资金管理风险

竣工决算风险

项目后评价风险

集体企业管理方面

违规转分包风险

档案资料管理方面

档案资料管理风险

2.农网工程风险评估成对比较矩阵构建

考虑到农网工程风险因素的重要程度不同,因此,需要赋权重值加以反映,

比较第?i 个元素与第?j 个元素相对上一层某个因素的重要性时,使用数量化的相对权重aij 来描述。

搭建A=(aij)n×n成对比较矩阵( n 为参与比较的风险因子数)

可按下述标度进行赋值。aij?1-9 及其倒数中间取值。?

aij = 1,元素?i 与元素?j 对上一层次因素的重要性相同;?

aij = 3,元素?i 比元素?j 略重要;?

aij= 5,元素?i 比元素?j 重要;?

aij = 7?元素?i 比元素?j 重要得多;?

aij = 9,元素?i 比元素?j 的极其重要;?

aij = 2nn=1,2,3,4,元素?i ?j 的重要性介于aij = 2n ??1aij = 2n + 1之间;

aij =1/n n=1,2,...,9,与以上结论相反。

通过30名市县公司及外部中介造价机构专家对农网工程风险因素赋值,统筹考虑后,设立项管理方面、招投标、合同管理方面、物资管理方面、工程建设管理方面、财务资金管理方面、集体企业管理方面以及档案资料管理方面分别为abcdefg,搭建成对比较矩阵如下:

a

b

c

d

e

f

g

a

1

3

4

1/2

5

2

7

b

1/3

1

2

1/5

3

1/2

5

c

1/4

1/2

1

1/6

2

1/3

4

d

2

5

6

1

7

3

8

e

1/5

1/3

1/2

1/7

1

1/4

3

f

1/2

2

3

1/3

4

1

6

g

1/7

1/5

1/4

1/8

1/3

1/6

1

?

?

?

?

进行一致性检验

AW=???*??????=???

C.I.=max-n/n-1=0.0433

C.R.=C.I./R.I.=0.0328<0.1

一致性检验通过。

此处因篇幅原因,不再对下层风险因素进行延伸评估,仅对首层风险因素进行评估。评估结果将作为农网工程风险内控体系评价指标搭建的重要依据之一。

四、农网工程风险应对

风险应对是在工程风险识别、评估的基础上,采取积极措施降低风险发生的概率或风险发生后造成的损失。常见的风险应对方式包括风险预防、转移、规避等,每种方式均有其优缺点。本文则通过信息化手段实现对业务的实时监控,借助风险评估形成的指标成果作为评价基数,搭建一套事前预防为主、事中应急控制、事后反馈为辅的工程全过程内控体系,通过内控体系指标控制,有效应对农网工程中的各项风险。

1.农网工程内控体系搭建原则

整体农网工程内控体系遵循可操作性、客观性和重要性原则。

1)可操作性

当前,供电企业具有多套信息系统服务于不同部门,其中多数涉及农网业务。借助科技手段在各信息系统间建立联系,从各系统中进行实时数据穿透,并通过逻辑关系对系统本身进行反馈控制,能够节约大量的人力、物力与财力,避免额外工作量。各类指标应尽量选用定量指标,指标间应具有可比性。对于信息化水平无法实现的指标或定性指标,根据评估结果判断是否纳入内控体系。

2)客观性

各项指标数据均从系统中取得,且依据指标的不同选择最为符合实际的系统指标,以最大限度避免不实信息的干扰;各指标间相互联系,保证符合逻辑关系;在评价过程中则相互独立,避免对具有相关性的多个指标重复判断。

3)重要性

农网工程全过程管理涉及的评价指标极其庞大,且相互间联系密切,依据重要性原则,仅选取具有高代表性的主导指标纳入内控体系中,避免农网工程内控体系过于复杂,并降低信息化工具的数据处理压力。

2.农网农村内控体系主要机制

1)事前预防机制

随着管理理念的发展和思维的转变,事前风险预防越来越受到管理者的重视。对于内控工作而言,事前预警预防才是风险防范的核心,也是最高明的手段,其意义远大于事中及事后控制。隐患险于明火,防范胜于救灾,防患于未然方能彻底规避风险。事前预防可以使风险管理由被动转为主动,通过在信息系统中设置一系列强制性指标避免违规事项的发生,即对风险的成因进行控制,在风险出现之前将其规避。

2)事中应急控制机制

通过设置预警指标,在有可能形成风险或将要形成风险的一定范围内进行预警,使管理单位对未来风险有所察觉,阻止风险事件的发生或使发生以后的损失减到最低,预警指标设置范围依据风险评估结果确定。

3)事后反馈机制

通过设置评价指标,当风险形成后,督促采取措施降低风险可能造成的损失。一是应及时展开专题分析,查处发生原因,务必责任到人,限期整改;二是应随时组织复查,定期跟踪稽核意见落实和整改情况,保证相关问题不再发生;三是完善制度体系,健全,避免同类问题再度出现;四是严加考核,对责任人进行绩效考核,考核分值依据风险评估结果确定。

3.农网工程内控体系实例

笔者依据风险评估结果、内外部规章制度,个人工作经验及专家团队意见,共设置农网工程内控指标44条,设置了强制性指标、预警指标以及评价指标,以期形成覆盖农网工程全过程的内控体系。由于篇幅限制,此处仅选取个别指标进行展示。

1)拆旧物资管理风险

项目节点:拆旧物资管理

风险控制点:对于改造类农网工程,应在初步设计中编制废旧物资拆除计划,并在施工过程中对废旧物资进行拆除,组织相关技术专家鉴定小组对拆旧物资进行技术鉴定,根据鉴定结果在ERP系统和PMS系统中更新物资设备状态(就地报废或回收入库),并自动生成财务记账凭证。对回收入库的物资办理交接手续,通过电子商务平台进行网上竞价,统一进行处置。

信息系统支撑:工程管理信息系统、ERP系统、PMS系统。

预警指标:改造类农网工程,开工后20日内未组织废旧物资拆除。

评价指标:改造类农网工程,初步设计中未编制拆旧计划,无拆旧物资技术鉴定,无拆旧物资入库或报废手续,无特殊原因,开工后30日内未组织废旧物资拆除。

废旧物资实际处置数量/拆旧计划数量<90%

废旧物资实际处置金额/网上竞价结果金额<90%

2)项目开工风险

项目节点:项目开工准备

风险控制点:项目管理单位依据项目可研批复、初步设计批复、施工图等相关材料,至项目所在地规划、国土、建设等相关部门办理标准化开工外部手续,先后取得建设用地规划许可证、土地使用权证、建设工程规划许可证、消防审核意见书(仅适用于变电工程)、建设工程施工许可证等,录入协同办公系统。内部条件落实完毕后(见前文节点),施工单位工程开工报审表,经项目管理单位、监理单位以及设计单位审核、签字盖章。

信息系统支撑:协同办公系统。

强制性指标:协同办公系统中必须录入项目建设用地规划许可证、土地使用权证等标准化开工外部手续、各项内部条件已落实完毕(详见前文节点),否则不得申请开工。

ERP系统中工程开工日期必须与开工报告一致。

预警指标:内外部条件未落实完毕,当前日期在里程碑计划开工日期之前15日内。

五、预期效果

农网工程建设与促进民生与经济社会发展息息相关,也关系到国家和政府的形象。面对日益严格的内外部监管以及愈加重大的央企社会责任,为提高农网工程管理水平,降低各项检查风险,本文研究搭建的供电企业农网工程“事前预防为主,事后检查为辅”的内控体系,提供了一个协同平台,借助信息化手段,将工程全过程的风险防控模式、手段有机结合,介入工程管理事前、事中,以防为主,防治结合,达到农网工程风险防控的最优效果,有效将风险消灭于萌芽之中,从容应对各项内外部检查。同时进一步推动相关制度体系、法律法规、技术手段的完善,从而为保障农网工程顺利实施、人民生活稳定安康、构建社会主义和谐社会贡献微薄之力。

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