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内部审计理论研究
信息来源:365bet体育投注正规_苹果怎么下载365bet_365bet足球即时比分 作者:liuhui 更新日期:2018/12/19 17:01:24

新时代审计机关内部审计指导监督机制研究

?——基于加强内部审计指导监督现实的探索

济宁市审计局课题组

刘辉 ?李尔亮 ?曾庆珠 ?殷萧文??????

内容提要?本论文追根溯源,立足我国的政体、国体和中国特色社会主义审计,结合我国现阶段国家的政治经济形势、审计工作实践和审计管理体制改革,重点审视了我国社会主义审计历经社会政治经济的深刻历史变革后,特别是党的十九大以来,中央审计委员会成立以后,党和国家对包含内部审计在内的整个审计体系赋予的新的历史使命;针对国家审计和内部审计现实存在的问题,围绕理念更新、制度设计、职能定位、机构设置、信息化建设等重点环节,对国家审计机关内部审计指导监督的长效机制问题进行了初步探讨。

【关键词】?新时代 审计机关 内部审计指导监督 ?研究

中国国体是人民民主专政的社会主义国家,政体是人民代表大会制度。立足新时代中国特色社会主义审计制度背景,在中央审计委员会及地方各级审计委员会将相继成立的现实情况下,重新梳理国家审计和内部审计的关系,重新审视国家审计对内部审计的指导监督

一、围绕构建集中统一全面覆盖权威高效审计监督体系,探索指导监督路径?

(一)中国特色社会主义审计适应中国经济政治社会的需要而不断发展变化

中国的建立和发展经过近七十年年的光辉历程,取得了举世瞩目、史无前例的成就。尤其是历经四十年的改革开放创造性地把市场经济与社会主义基本制度结合,确立中国特色社会主义制度,为解放和发展社会生产力提供了根本的制度保证。中国特色社会主义事业在全世界一枝独秀,蓬勃发展,已经成为引领全世界社会主义运动的火炬。事实表明中国社会主义制度统筹安排,集中一切力量办大事方面发挥了最大的制度优势实现了跃升式的社会进步和历史性跨越,彰显了中国特色社会主义制度的强大生命力

中国社会主义审计伴随国家的发展进步,也走出了一条既不同于西方资本主义国家,也不同于其他社会主义国家的独特的审计发展道路,国家审计和内部审计模式具有明的中国社会主义特色。中国社会经济的飞速发展和进步充分说明,尽管在审计管理体制等方面存在这样那样的问题,但我国的审计制度在根本上是适应我国的政治经济发展要求的,换言之,中国社会主义审计管理体制是由中国的国情决定的。中国特色社会主义审计建立的时间较短,在实践中出现的一些问题,也是符合事物发展波浪式前进和螺旋式上升的普遍规律的正常现象。中国社会主义政治经济的独特性质,尤其是习近平新时代中国特色社会主义,党对国家的管理体制在各方面都处在不断探索、改革、完善过程中,社会主义审计作为国家治理的重要工具,也必须迅速跟进,及时调整管理体制,改革组织机构、完善法规制度,改进运作方式等等。

中央审计委员会的设立,是审计管理体制改革的重大突破和实践创新,是突破体制瓶颈,提升审计领导层次和权威的实质性变革,体现了党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。决定了国家审计的职能和定位,也决定了内部审计的职能和定位。因此,党对国家审计领导加强,国家审计对整个内部审计的指导监督也必须不断调整、变革,与时代同行,纳入党对审计领导的体系。中国共产党作为执政党,作为社会主义一切事业的领导核心,“东西南北中,工农商学兵,党是领导一切的”中央审计委员会作为隶属党中央的决策和议事机构制度设计使我国审计管理体制已经发生了实质性的变化,为党中央直接掌握、从严治党依法治国的“国之利器”,扫除了审计执法层次不高,独立性不强的体制障碍,为严格审计执法,提供了根本的强大支撑。随着各级党委相继成立审计委员会后,现存的审计管理体制的一些缺陷会从根本上消除,诸多矛盾就会迎刃而解。

对审计而言,加强党的领导实际上已经通过中央和各级审计委员会的成立,在决策和议事层面上得以实现,各级审计机关在各种重大问题方面可以直接由党的各级委员会加以解决由于审计在各级党委的直接领导下开展工作,审计的独立性得到了根本性保证,这在根本上,彻底弥补了现有审计体制的缺陷,符合我国的政体、国体和现实要求,是社会主义审计管理体制根本性的改革。因此,内部审计必须按照党和国家要求,在管理体制上相应改革,由原来的多种模式的管理体制,统一到各部门、各单位党组织对内部审计的领导之下。

(二)要在新时代审计体系框架下定位国家审计与内部审计关系

党和人民治理国家的角度看,国家审计和内部审计,实际上是整体部分、宏观与微观、系统与要素的关系,从严治党和国家治理治的视角,国家审计和内部审计只是“大”“小”的区别,在本质上并没有根本的不同。当然,随着市场经济的蓬勃发展,民营企业、社会团体的内部审计,以及社会审计也有了长足的发展进步,在社会主义初级阶段,作为中国特色社会主义经济的重要组成部分,民营企业内部审计、社会审计作为审计体系的有机组成部分,也应当纳入指导和监督的范围。但是,民营企业和社会团体的内部审计、社会审计的不同属性,也决定了对民营企业、社会团体内部审计和社会审计的指导监督,在目标、内容、方式方法等方面,与对国家行政事业部门单位和国有(国有控股企业内部审计具有较大差异,应当区别对待。作为中国社会主义审计体系的主体----国家审计、行政事业部门内部审计,国有(国有控股)企业单位内部审计,担负着部门、单位内部控制、内部治理的重要职责,置身行政事业部门、国有(国有控股)企业单位内部,构成了内部监督的基础,在深入经济活动的全过程履行有效监督方面,具有国家审计不可替代的天然优势,离开了内部审计有效发挥作用这一前提,国家审计的“全覆盖”监督职责不可能完全到位。

通观国际上审计管理模式,中国的国家审计作为同级政府的一个职能部门,属于国际上为数不多、层次较低、独立性较差的一种审计管理模式在中央审计委员会成立之前,我国的国家审计机构较之许多党、政、司法等部门,实际上属于一个弱势的政府行政机构,缺乏审计应有的超脱地位和顶层的集中统一权威,缺乏完善的制度设计,执法的独立性没有切实的保障,在面对一系列强势权力部门和单位时,“泥菩萨过河自身难保”,更遑论对内部审计的支持、保护。现实中存在一系列问题,如,审计的管理体制条块分割,独立性不足,内部审计法制不健全,工作随意性强,缺乏硬性的约束,权威性不够,国家审计机关对内部审计指导监督不到位,缺乏对机关内部审计指导监督和对内部审计机构履行职能的问责机制等等国家审计机关对内部审计工作的指导监督,大多停于表面空泛的规定,缺乏实际的可操作性,很多大而化之的对内部审计机构和人员的支持、保护条款,实际上成为难以落实的空话。

党的十九大对审计提出了一系列新的要求,我们需要对党和政府的大政方针、对时代发展中出现的前所未有的新情况、新问题、新挑战,提高政治站位,重新审视整个审计体系共同面临的历史使命,研究内部审计指导监督的地位、作用,重新认识重构国家内部审计指导监督制度体系和组织体系的必要性和迫切性。我国国体和政体决定了国家审计的管理体制和本质特点,国家审计和内部审计具有共同的本质,新的共同的任务,内部审计在本质和实际上一方面是国家审计在部门和单位的投影和翻版,另一方面是国家审计在部门和单位的职责延伸,对内部审计指导监督是维系国家审计与内部审计工作分工协作机制的纽带,是审计信息常态化互通的管道,是发挥审计体系系统功能,整合审计力量、充分利用内部审计成果的重要抓手。国家审计兴,则内部审计兴,国家审计强,则内部审计强。在习近平中国特色社会主义新时代,国家审计以中央审计委员会的成立为标志,已经在党和国家的最高决策层面,成为党和国家治国理政的重要工具,因此,审计机关应当由上而下,结合自身的职责特点,深刻领会,深入落实,党和国家的大政方针和战略目标指南,国家审计机关通过内部审计指导监督机构,推进党和国家社会经济发展方针政策在内部审计工作方面,层层贯彻落实,而不是让内部审计自行其是,随性而为。

就加强党对审计的领导而言,国家审计内部审计指导监督机构,在指导内部审计落实党和国家大政方针方面,是内部审计体系的“传令兵”,在指导监督内部审计体系尽职履责等方面,又是内部审计的“督战队”。这这种机构设置和制度安排,既反映了党和国家对国家审计的高度重视,也反映了国家审计对整个内部审计体系重要作用的高度认可。同时,比照各级党委设立审计委员会,在行政事业部门、在国有(国有控股)企业,也应相应成立由党委领导的审计委员会,以加强党对审计工作的领导,确保审计的独立性和法制权威。

二、围绕强化理论指导和观念更新,破解指导监督现实

(一)理论指导、制度设计、机构建设存在缺失、弱项和短板问题

内部审计指导监督在制度建设、组织架构、队伍建设、职能定位、奖惩问责等工作机制的顶层设计方面理论研究滞后于社会经济发展实践在国家审计和内部审计的诸多关联环节,都存在重要链接缺位。在一个相当长的历史时期,对内部审计指导监督,理论上缺乏明确认识,制度设计上缺乏明确规定,管理体制上缺乏有力支撑,工作实践中缺乏可操作性法条款。审计署在1998年到2018年9月,撤销了内部审计指导机构,2108年10月才成立内部审计指导监督司。在理论方面,内部审计指导监督的研究匮乏,认识不清在机构建设方面,内部审计指导监督机构要么撤销,要么合并在制度建设方面,内部审计指导监督制度明显缺位。在实践中,各地方、各部门、各单位内部审计各行其是,没有规范的指导监督。在内部审计指导监督职能由内部审计师协会代行的大形势下,社团性质的协会对内部审计的指导监督流于形式,主要限于内计人员培训、工作经验交流、部门单位评先树优等活动,弱化了指导监督工作的权威和力度。

审计体系内部,国家审计内部审计和社会审计基本上各自为战,缺乏统筹安排,缺乏信息沟通和共享,审计力量缺乏有效整合,审计成果没有充分开发利用。一方面,项目多、人手少的现象普遍存在,另一方面,不同审计体系之间,又存在重复审计的问题,造成人力、财力、物力和时间的浪费,各种审计资源整合利用效率低,审计体系联系松散,缺乏统一的指导监督,不能形成整体合力。

审计署1998年撤销了内部审计指导机构,2108年10月成立内部审计指导监督司在长达十年的时间里,内部审计明显弱化。全国审计各级机关大部分没有独立的内部审计指导监督机构,少部分保留了机构,机构编制、职能职责等也不统一,有的是事业编制、有的是行政编制,机构设置、人员编制、工作职能等可操作性的内部审计指导监督法规缺位。在各部门单位改革改制过程中,已经建立了内审机构的,思想认识及编制人员等限制,也被并入纪检监察部门、行政办公室有的甚至并入财务部门有些单位内审机构形同虚设,正常的内审工作基本没有开展,即使开展也是应付了事,不能达到工作要求。有关审计机关加强内审指导监督没有规范操作性、约束力强的法规。

从组织体系上看,省、市、县级审计机关大部分撤销了专职的内部审计指导机构,有的改为其他内设机构兼职内审指导,大部分是划归内部审计师协会代行指导监督指导职能。虽然也有少数县区一级审计机关为了安置人员,保留了内部审计指导机构,但是由于没有对应的上级机构,“名不正,则言不顺”, 内审指导工作名存实亡。国家审计管理体制短板明显。

(二)理论创新和改革探索是破解内部审计指导监督难题的途径

1998年审计署撤销审计管理司后,全国内部审计机构由10.2万个减少到8.5万个,内部审计人员由27.6万减少到21.7万。机构和人员的减少直接导致了内部审计工作的弱化,并因此出现了各种乱象。要创新理论研究,指导构建内部审计指导监督工作成果运用协作配合、业务指导监督检查和追责问责长效机制。审计署应当将内部审计指导监督的理论研究作为一项长期的战略目标,开展理论攻关,常抓不懈,做好“顶层设计”。地方各级审计机关应当大兴调查研究之风,做好“基层探索”,集思广益,博采众长,积累总结经验,以明晰的理论观点,解析内部审计指导监督的现实问题,以理论创新推动制度创新、机制创新组织创新、模式创新。及时将实践证明正确的理论观点,转化为具体的审计指导监督法规制度解决现实中理论研究和工作实践两张皮,审计理论成果束之高阁,审计实践我行我素的现象。

(三)妥善处理内部审计指导监督机构与内部审计协会的关系。

国家审计双重领导体制对审计独立性具有决定性影响地方的内部审计师协会一旦真正在人财物等方面与国家审计机关完全脱钩,就失去了存在的基础。在政策许可的前提下,依然由审计机关身份合适的人员管理、指导、推动协会有关工作,是协会存在和发挥作用的关键。协会在服务、交流、宣传等方面具有存在和发展的基础。对于日益发展壮大的民营企业和蓬勃发展的各类社团,协会是十分必要的发展依托和联系平台。对于国家审计机关来说,内部审计协会可以看做是国家审计机关联系民营企业、社会团体等内部审计工作的“统战部”“小政协”国家审计机关通过内部审计协会,可以在不同所有制企业之间,在各类社会团体之间,架设起互联互通的联系纽带和桥梁同时,将党和国家的大政方针,结合内部审计协会的各种工作活动,传输到内部审计体系的各个方面,推进国家审计对内部审计工作的统一安排部署,通盘发挥审计体系不同层级、不同领域的作用,将国家有关国计民生的大政方针,贯彻到各类企业、各类社团的内部审计工作的各个方国家审计内部审计指导监督机构应当经常性开展对内部审计协会人员的各类培训,将内部审计有关法规准则宣传落实,党和国家大政方针和地方党政中心工作,及时列入内部审计协会的重点工作任务内容,充分发挥内部审计协会的在内部审计指导监督方面的“统战”和“协商职能。

三、围绕做好顶层制度设计强化指导监督长效机制构建措施

(一)长效机制的建立需要权威的顶层制度

制度是国家机关、企事业单位社会团体,为维护正常秩序,保证国家各项政策顺利执行和各项工作正常开展,依照法律、法令、政策而制订的一系列政治、经济规则及契约等法律法规,确保规则得以执行的相关制度安排,是国家法律、法令、政策的具体化以及人们行动的准则和依据。制度是以有效的执行力为前提和保障的,只有在通过其执行力对人们的行为起到规范作用的时候才成为制度,即有强制力保证其执行和实施,否则制度的约束力将无从实现,对人们的行为也将起不到任何的规范作用。

制度有引领约束性规范性和程序性对实现工作程序规范化岗位责任法规化管理方法科学化,起着重大作用。因此,应当通过制度的制定形成内部审计指导监督的长效机制在制度的顶层设计方面,应当明确内部审计指导机构与部门单位内部审计、单位内部审计人员的职责权限以及工作协作机制,明确规定内部审计指导监督机构在防范和解决内部审计机构和人员遇到阻碍工作、打击报复等问题时,可以采取的有效保护措施。明确规定对内部审计工作履职尽责、工作质量方面的指导检查监督评价奖惩问责等权利,对内部审计力量整合、信息互通、内部审计成果利用等做出明确规定。同时,审计机关内部审计指导监督机构与审计机关内部业务职能机构对内部审计机构工作协调与联动,细化为明确法规条款,通过审计机关的内部审计指导监督职能,保障在社会经济各个层次各个方面政令畅通。通过立法、检查、指导培训等方式,履行内部审计指导监督职能。如,内部审计指导监督,在部门单位开展的领导干部(人员)经济责任审计方面,明确审计内容、方式方法,报告格式、结构内容,审计结果的运用、对审计机关报告工作等制度条款设计修订完善内部审计法规,通过国家审计机关结合日常审计或专项监督检查,大力推进内部审计制度全面落实。国家审计机关在开展各项审计时,应将内部审计机构设立、人员配备、工作开展、成果运用等情况作为一项重要内容纳入审计报告,提高部门单位领导对内部审计工作的重视程度,切实推进内部审计制度的普遍建立、健康发展和不断完善。

(二)形成长效机制关键在于主要领导干部

针对现实实践中存在的内部审计有法不依、隐瞒问题、自行其是、信息封锁等问题,通过设定具体奖惩和追责问责条款,加强日常监督检查加以解决。国家审计机关内审指导监督机构应当通过建立完善制度,实现对内部审计教育培训常态化法制化培训要注意提高培训对象的层级,首先要培训对主导内部审计工作走向的主要领导干部,其次是与内部审计有密切关联的部门负责人,这样才能抓住根本,将内部审计指导监督工作落到实处。国家审计机关应当统筹好培训对象、培训内容、培训途径等,通过地方党委、部门单位(系统)党委党组的审计委员会,跨系统部署,突出培训关键对象提升各级各部门党校课程,将原来单纯的业务培训,提升到政治教育方面。首先要侧重对党和国家有关内部审计大政方针宣传和解读,其次才是培训内部审计的方式方法等内容,构建内部审计培训的组织体系、教材内容体系,并纳入指导监督视野,形成内部审计指导监督的长效机制。

四、围绕完善追责问责机制,保证指导监督职责切实有效履行

?????(一)完善追责问责机制

制度的生命力在于执行。强制力是保证制度有效执行的根本要求。通观现有审计和内部审计法规,对于内部审计、内部审计指导监督,缺乏明确的追责问责制度,部分带有问责性质的规定条款粗疏、宽泛,滞后于实践发展一是问责内容不具体,二是责任界定不清晰三是问责主体不明确,三是规定可操作性不强。要制定专门制度,坚持严格的问责导向,细化监督问责内容明确追责问责主体客体,规定具体方式方法,为内部审计指导监督追责问责提供制度依据

就问责对象,可包括以下几个范畴。一是对审计机关内部审计指导监督机构问责是否对职责范围内的内部审计及时指导监督检查,对有关问题及时处理纠正二是对审计机关业务职能部门问责如,是否充分利用内部审计成果,有效利用内部审计资源,避免审计资源浪费。三是对属于审计对象的部门单位及其内部审计机构和人员问责。如,是否及时按照规定向审计机关报告重大审计事项和问题,是否及时移送违法乱纪案件和整改审计发现问题。只有对内部审计以及内部审计指导监督中失职失责问题,启动追究领导干部(人员)的主体责任、监督责任和领导责任,才能在内部审计指导监督工作中,形成敢于碰硬、担当责任、失责必问、问责必严的法治氛围。

(二)强化权力监督形成追责问责合力

法国着名思想家孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。据不完全统计,近几年移送纪检监察处理的省、部、军级以上高级党政军干部就超过500多人。包括位至国级、副国级的巅峰人物,如曾经公安部长、政治局常委、中央政法委书记的周永康,中央军委两位副主席等,都成为让国人瞠目结舌的大贪巨腐,甚至出现前“腐”后继,党政班子整体沦陷的窝案。其他各种干部级别违法乱纪被司法处理的人员更是超过了30多万人。就连曾经在对越反击战中英勇战斗、光荣负伤因为出色的能力和显着的业绩而不断升迁位至国家审计署副审计长、国家保监会主席的项俊波,最后也因为违法乱纪被逮捕法办。因此,缺乏对权力的有效制约,缺乏防微杜渐的监督问责,单纯依靠个人的自我约束、党性觉悟、法治教育是靠不住的。

要避免出现“种下的是龙种,收获的是跳蚤”的怪象在根本上要靠党政纪律、靠国家法律、靠监督制度,应当在顶层制度设计中,突出对内部审计和内部审计指导监督的问责机制,抓早防小,防微杜渐,将各种问题的苗头消灭于萌芽之中。这是真正从根本上爱护干部、保护干部,纯洁干部队伍的根本措施。有关内部审计指导监督问责制度设计,应国家审计机构内部各个业务部门在具体审计过程中,支持内部审计保护内部审计整合内部审计力量互通审计信息充分利用内部审计成果促进审计决定落实等职责作为重要条款内容规定各岗位内部审计指导监督方面的职赋予对等权力,通过法治途径,与专设的内部审计指导监督机构,共同将审计机关对内部审计工作的支持、保护和指导监督落实到位。同时,内部审计指导机构也要对工作中发现的各类问题问责,对内部审计以及内部审计指导监督工作的各个方面做到有法必依,违法必究,防止以权谋私、失职渎职、不作为、乱作为等行为

五、围绕加强党的领导,夯实监督长效机制的组织保障基础

(一)依靠党的集中统一领导

审计署1988年成立审计体系指导司内设内部审计指导处,到1993年审计体系指导司更名审计管理司内设内部审计管理处,再到1998年撤销审计管理司,最后2018年10月设立内部审计指导监督司。审计署内部审计指导监督司的设立,绝不是不是简单的机构恢复,而是历经30年的曲折的发展,充分吸取经验教训,以更高的政治站位,将国家审计机关对内部审计指导监督提高到空前的高度,延续了指导”,增强了“监督提升了权威。现实中,保障党和国家政令统一,全国各级地方审计机关应当层层设立内部审计指导监督机构,统一名称、统一制度,统一职能,统一行动。中国特色社会主义始终在改革创新中与时俱进,不断自我完善。内部审计指导监督也要在改革创新中释放发展活力。面对国内改革发展任务,实现党确定的各项目标任务,关键在党

(二)发挥审计委员会的制度作用

加强内部审计指导监督组织建设,首先要加强党的领导,在党组织的领导下建设一支高素质内部审计指导监督队伍。在各级审计委员会内部,应当分设内部审计指导监督机构,在更高的层面集中统一协调解决现实中有关内部审计指导监督中遇到的各种问题随着内部审计作用的加强,地位的提高,许多问题单纯依靠审计机关不能解决的,更是审计机关内设的指导监督机构无法解决的如,国有和国有控股控企业总审计师制度的落实,有关内部审计机构的组织领导、机构设置、规格编制、工作职责等,这些都需要在各级审计委员会的组织框架内统筹解决。内部审计指导监督要全面贯彻党和国家有关审计的一系列大政方针,围绕党和国家的中心任务开展工作,就必须在组织上提高内部审计指导监督议事决策的隶属层次在审计机关内部,要加强对内部审计指导监督的组织领导,将内部审计指导监督机构纳入各级审计机关党组领导之下,统一协调审计机关内部各业务部室涉及内部审计各种事项,统一处理跨内部部室的内部审计问题,审计机关审计过程中发现的部门单位内部审计机构组织领导、机构设置、结果运用、整改落实等,都不是内部审计指导监督机构能够单独解决的因此,需要通过现实的组织保障、制度保障,才能形成长效机制。目前,在审计署已经设立内部审计指导监督司,地方各级审计机关应当按照统一要求层层设立将内部审计指导监督工作纳入党组的重要决策日程建立一个能够统筹解决审计机关内部各职能机构有关内部审计方面的跨部门、单位重要问题的指导监督机构

六、围绕加强信息化智能化建设,提高指导监督的科技含量和工作效能

(一)信息化智能化建设是必由之路

在科技飞速进步的今天,各个行业信息化程度空前提高,大数据、自动化、智能化已经成为全社会的发展主流趋势。人工智能已经开始进入社会的各个领域,无人驾驶汽车、智能机器人等等高科技被广泛应用。在国家机关普遍精简机构的现实环境下,依靠单纯增加人员编制解决问题的办法已经行不通了因此,充分利用科技手段,加强信息化建设,就必然成为提高内部审计指导监督效能的必由之路。

(二)全面提升指导监督的科技含量和工作效能

要集中精力,更新计算机装备和软件开发,提高内部审计信息收集、分析、加工、处理的效率和智能化水平。一是引进高端计算机技术人才,既熟悉计算机又熟悉审计的复合型人才,改善内部审计指导监督队伍的人才结构二是培训现有内部审计指导监督人员,更新知识结构,提升技术水平。三是审计机关指导监督机构上下之间,审计指导监督机构与审计机关内部业务机构之间,审计指导监督机构指导监督对象之间,通过现代通讯传输工具,运用自动化、智能化大数据分析软件,实现内部审计数据的无缝对接实时监控,实现内部审计信息收集、加工、分析、交流的自动化、智能化,提升内部审计指导监督整体信息化水平和工作效能

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2018年113

主要参考资料:

1.中国内部审计特约评论员?提高政治站位,助力组织治理 ?[J].中国内部审计.20185P1

2.席晟?内部审计发力新体制新机制 ?[J].中国内部审计.20185P4p7

3.中国内部审计编辑部前瞻:国企内审新时代——部分央企内审负责人“学习宣传贯彻十九大精神,开创新时代内部审计发展新局面”主体座谈会综述 [J].中国内部审计.20181P4